O komplexnejší pohľad na referendum

(venované Belovi Pollovi in memoriam)

Pokusy o referendum boli u nás realizované. V najnovšom čase sa však ukazuje, že v praxi sa nepoznajú niektoré podstatné súvislosti referenda. Ide najmä o tieto hlavné súvislosti: 1. pojem referenda, 2. štruktúra referenda, 3. význam jednotlivých štruktúrnych častí referenda, 4. referendové otázky a 5. zjednocovanie názorov na referendum.

Pojem referenda. Z typologického hľadiska môžeme rozoznávať referendum:

a) ústavnoprávne, b) referendum späté s významnými celoštátnymi záujmami, c) referendum o otázke verejného záujmu, d) referendum administratívne a e) referendum miestne.

Spomedzi uvedených 5 druhov referenda sa v našom právnom poriadku nevyskytuje

ústavnoprávne referendum a administratívne referendum. Všetky zostavšie druhy referenda majú svoje striktné poslanie.

V súvislosti s organizovaním niektorých miestnych referend sa vyskytli chyby (forma

miestneho referenda o celoštátnej otázke).

Každý druh referenda má presne vymedzený obsah a aj formu. Obe sa musia dodržať.

Majú svoj význam.

Referendom rozumieme priame hlasovanie ľudu o danej referendovej otázke. Podľa tejto definície je referendum:

- prostriedkom ľudu na zabezpečovanie svojich záujmov;

- výrazom priamej demokracie ;

- formou priameho výkonu štátnej moci.

Z uvedenej definície teda vyplývajú dve podstatné súvislosti:

a) prostriedok priamej demokracie a b) forma priameho výkonu štátnej moci.

Referendum je forma priameho hlasovania najvyšším suverénom na zistenie väčšinového postoja v danej otázke majúcej význam pre štát a spoločnosť. Z tejto uvedenej definície vyplýva požiadavka zistiť väčšinový postoj.

Z analýzy oboch definícií vyplýva ako najpodstatnejšie to, čo sa upína na najvyššieho suveréna – teda ľud (na všetkých občanov majúcich hlasovacie právo).

Uvedené tri najpodstatnejšie súvislosti spojené s referendom ukazujú aj na ďalšie, a to:

- subjektom referenda je len najvyšší suverén, a nie žiadny zo subjektov nepriamej demokracie (parlament a prezident); subjekty nepriamej demokracie môžu rozhodovať vo veciach referenda len také otázky, ktoré nemôže rozhodnúť ľud; subjekty nepriamej demokracie môžu rozhodovať len medzitímne otázky.

Najpodstatnejší záver, ktorý však vyplýva z uvedených definícií, je ten, že subjekty nepriamej demokracie nemôžu rozhodovať o otázke celku referenda (napr. o tom, že referendum nemôže konať) – bolo by to v rozpore s podstatou referenda.

Okrem už uvedeného z analyzovaných definícií vyplýva aj to, že rozhodovacia právomoc v otázkach referenda je rozčlenená medzi subjekt priamej demokracie a subjekty nepriamej demokracie.

Pokúsme sa teda analýzou štruktúry referenda zistiť, do akej miery je tomu tak.

Štruktúra referenda.

Referendum, navonok jediný a jednotný akt, je v skutočnosti

akt zložený zo štyroch nadväzujúcich aktov. Ide o tieto akty:

- akt návrhu na vypísanie referenda;

- akt vyhlásenia referenda;

- akt uskutočnenia zúženej alternatívnej voľby;

- akt realizácie výsledkov referenda.

Každý z uvedených aktov má svoje poslanie, obsah, formu a právne dôsledky.

Akt návrhu na vypísanie referenda predpokladá v reálnej situácii domáceho štátu existenciu referendovej alternatívnej otázky a vôľu riešiť zistenie postoja k nej formou referenda. Tento návrh musí predložiť ústavnoprávne oprávnený subjekt.

Ak ústavnoprávne oprávnený subjekt predloží návrh na vypísanie referenda, nasleduje akt vyhlásenia referenda. Ústavnoprávne oprávnený orgán na vypísanie referenda formálne preskúma návrh (teda nie materiálnoprávne) musí referendum vypísať. Je tomu tak preto, že na zamietnutie návrhu nemá ústavnoprávne oprávnenie.

Uvedené stanovisko k oprávneniu na vypísanie referenda je plne v súlade s postojmi, ktoré treba zaujímať vo všetkých prípadoch podávaných návrhov jednotlivým ústavným činiteľom. Je to kooperatívny prístup, pravda, širšieho dosahu – tu ide o kooperatívny prístup medzi subjektom reprezentujúcim čas suveréna, ktorý rozhodne o referende, t. j. o jeho najpodstatnejších otázkach a zainteresovaným ústavným činiteľom.

Z hľadiska internalít a externalít štátu je akt vyhlásenia referenda koordinačným aktom pokiaľ ide o rozhodnutie o čase konania referenda.

V zmysle toho, k čomu sme doteraz dospeli o akte návrhu na vypísanie referenda, ako aj o akte vyhlásenia referenda môžeme o ich právnych účinkoch zaznamenať toto:

  1. akt návrhu na vypísanie referenda má právne účinky:

    2. - konštatačné týkajúce sa existencie otázky, ktorá sa má rozhodnúť v referende;

    - zakladajúce povinnosť formálneho preskúmania návrhu na vypísanie referenda;

    - oprávňujúce rozvinúť aktivity na zistenie najvhodnejšieho termínu konania referenda a najhospodárnejšieho spôsobu vykonania referenda;

  2. akt vyhlásenia referenda má právne účinky:

- kooperačné či kooperačno-informačné;

- koordinačné;

- organizačno-aktivizujúce zamerané vykonanie prípravných aktivít súvisiacich s konaním

referenda.

Naplnenie či realizácia účinkov z oboch aktov spätých s referendom (akt návrhu na vypísanie referenda a akt vyhlásenia referenda) je predpokladom uskutočnenia tretieho aktu t. j. aktu uskutočnenia zúženej alternatívnej voľby.

Na základe pozitívnych výsledkov z rámca zúženej alternatívnej voľby môže dôjsť k realizácii štvrtého aktu t. j. k aktu realizácie výsledkov referenda

V prípade negatívnych výsledkov z rámca tretieho aktu t. j. zúženej alternatívnej voľby nemôže dôjsť k realizácii výsledkov referenda.

Z naznačeného vyplýva najmä to, že tretí štruktúrny akt referenda môže byť realizovaný formou pozitívnou alebo formou negatívnou. V prvom prípade sa dosiahli zamýšľané či predpokladané výsledky, v druhom prípade sa tak nestalo.

Vypočítané právne dôsledky sú v istom zmysle zjednodušené, ak ide o prípady jedného referenda o jednej alternatívnej referendovej otázke. Dochádza k ich modifikácii vtedy, ak sú podané návrhy na uskutočnenie dvoch a viacerých referendiev. Napadá nás tu sformulovať jednoduché pravidlo o tom, že aj pri viacerých referendách treba veci zariadiť tak, ako by išlo o jediné referendum. Pravda, treba rešpektovať zásadu o tom, že referendá možno spájať len z hľadiska časového. Z vecného hľadiska sú viaceré referendá nespojiteľné.

V ďalšom by sme mali analyzovať aj právne účinky posledných dvoch skupín aktov ako štruktúrnych prvkov referenda. Urobíme tak, pravda, v rámci iného metodologického postupu.

V predchádzajúcich úvahách sme dali odpoveď aj na referendové otázky. V našej praxi, ako by pravidlo, rodia sa, ako huby po daždi, názory o tom, že tá alebo oná referendová otázka je v rozpore s ústavou. Aj keď sú to tvrdenia bez argumentov, budeme im venovať pozornosť. V doterajších úvahách sme vec vybavili tak, že orgán vyhlasujúci referendum má povinnosť formálneho preskúmania návrhu na referendum a teda aj formálne preskúmanie referendových otázok. Nemá oprávnenie skúmať ich súladnosť s ústavou. Stačí to, že sa dá konštatovať, že sformulované referendové otázky sú súčasťou návrhu na vyhlásenie referenda.

Vieme, však aj to, že s našimi názormi nebude maximálny súhlas a ak, tak len v najužšom vysokovedeckom okruhu právnej vedy, ktorý rešpektuje deduktívny charakter definícií referenda a aj deduktívny charakter ústavnoprávneho systému a vo všeobecnosti právneho systému ako celku.

Vzhľadom na uvedené prísne konštatovanie, pokúsime sa o zjednotenie názorov na referendum. Výhody či prednosti, ktoré v tomto smere máme, nebudeme uplatňovať.

Metodický postup zjednotenia názorov na referendum môžeme sformulovať na základe týchto zásad:

- jednotný deduktívny náhľad či zjednotený deduktívny náhľad na skupiny vzťahov spätých s referendom získame, ak referendum postavíme do skupiny slov, prístupov inštitúcií a dlhodobého pohľadu;

- zásada využitia skupiny slov s malými diferenciáciami;

- zásada využitia či uplatnenia synoným;

- zásada využitia antoným;

- zásada využitia všeobecne známych slov;

- zásada využitia limitovaných slov;

- zásada poznania prístupov inštitúcií k referendu;

- zásada dlhodobého fotografovania problematiky referenda;

- zásada eventuálneho využitia administratívneho kladiva.

Už zbežný pohľad by ukazoval na prevahu gramatických operácií pri uplatňovaní uvedených 9 zásad, ktoré sme tu vypočítali. Treba uviesť to, že nie je tomu tak. Gramatické operácie majú význam a to by sa dalo charakterizovať tak, že ide o podstatne rozšírený gramatický výklad (lepšie by však túto súvislosť vyjadrilo konštatovanie, že tu ide o komplexnejší gramatický výklad začlenený aj do iných možností, z ktorých možno čerpať podrobnosti precizujúce pohľad na referendum.)

Uvedené možno sformulovať aj tak, že komplexnosť gramatická je tu doplnená komplexnosťou inštitucionálnou, komplexnosťou faktografickou a komplexnosťou prameniacou z eventuálneho najnovšieho dlhodobého zisťovania.

Gramatická komplexnosť má za cieľ:

- vybrať slová, či ich skupiny, ktoré z obsahu ústavnoprávnej regulácie referenda a nadväznej zákonnej regulácie, majúce význam pre objasnenie referendovej problematiky;

- usporiadať slová tak, aby sa dala postupne zaznamenať ich výpovedná hodnota;

- sformulovať konkrétne podrobnosti a na ich základe sformulovať možné gramaticky odôvodnené širšie formulácie (môžeme zaznamenať aj to, že ide o všeobecnejšie formulácie.);

- analyzovať odchýlky a protichodnosti a zdôvodniť ich možné vylúčenie a zároveň posúdiť ich možný modifikačný vplyv;

- sformulovať komplexné využiteľné grafické riešenie.

Inštitucionálna komplexnosť:

V súčasných podmienkach zberu druhotných informácii je možné dosiahnuť temer úplnú inštitucionálnu komplexnosť. Možno tu rozoznávať domácu inštitucionálnu komplexnosť, inštitucionálnu komplexnosť európsku a inštitucionálnu komplexnosť vybraných inštitúcií sveta.

Z hľadiska uvedeného sa budeme opierať o domácu inštitucionálnu komplexnosť vybraných inštitúcií a to tých, ktoré už vyslovili to podstatné v otázke referenda alebo v tomto smere orientujú svoju činnosť. Nemusia to byť len právnické inštitúcie - môžu to byť aj jazykové inštitúcie. Je možné, že práve v jazykových inštitúciách by sme mohli objaviť definíciu referenda v znení ”referendum je postupné demonštrovanie občana zúčastneného na referende svojho postoja k referendovej otázke a to pozitívneho alebo negatívneho”. Prípadne tiež: ”referendum je zorganizované postupné rozhodovanie o danej otázke spoločného verejného záujmu”.

Z hľadiska požiadavky realizácie domácej inštitucionálnej komplexnosti azda postačí tu zahrnieme vedecko-pedagogické inštitúcie, vedecké inštitúcie a súdne inštitúcie.

Komplexnosť faktografická. Ak gramatická komplexnosť je, podľa toho, čo sme tu uviedli, zacielená na získanie čo najširšieho významového pohľadu; komplexnosť inštitucionálna má za cieľ preukázať znalosti, empirické skúsenosti a prístupy zvolených inštitucionálnych subjektov, komplexnosť faktografická má odokryť početnosť faktov z dlhodobého hľadiska.

Faktografická komplexnosť:

- organicky doplňuje a rozširuje konkrétnosť pohľadu na referendum v rámci zvolenej dĺžky času;

- umožňuje zber faktov:

- z obsahu literárnej produkcie,

- aj tých, ktoré slúžili ako základ zovšeobecňovania,

- ktoré slúžili ako podklad rozhodovania a tiež

- novovznikajúcich.

V uvedenom sa zračia fakty z realizovaných a aj nezrealizovaných referendiev.

Zaujímavé budú fakty o referendách, ktorých cieľ:

- bol potencionálne dosiahnuteľný inak či inými formami;

- bol dosiahnutý voľbami;

- sa realizoval formou príslušných rozhodnutí ústavných súdov.

Pre istú úplnosť tu treba pripomenúť tiež aj to, že fakty o celoštátnych referendách možno doplniť aj o fakty z uplatňovania sa miestnych referiend.

Komplexnosť z hľadiska dlhodobého eventuálneho najnovšieho zisťovania. Bez tejto komplexnosti by pohľad na referendum nebol úplný. Táto komplexnosť umožňuje:

- poznať v istom zmysle ťažiskové fakty a ich príčiny o všetkých otázkach spojených s referendom:

- môžu to byť fakty o:

- vzniku a rozvoji ústavnoprávnej regulácie referenda;

- iných ústavnoprávnych spätých s referendom;

- môžu to byť fakty o tom, prečo v našej ústave nie je zakotvené ústavnoprávne referendum;

- skupiny faktov súvisiacich s navrhovaním referenda, tiež s vyhlasovaním referenda, fakty späté s uskutočňovaním referenda (napr. fakty o tom, že ústredná referendová komisia je orgánom druhotného procesu a preto nemôže zasahovať do prvotného procesu, tiež fakty týkajúce sa realizácie výsledkov referend (napr. fakty, ktoré viedli či ovplyvnili dĺžku životnosti výsledkov referenda a pod.);

- skupiny faktov, ktoré ovplyvňujú v širšom rámci využívanie referend;

- fakty, ktoré zužujú priestor využívania referend;

- fakty, ktoré požadujú presnejšie formalizovať postupy súvisiace s jednotlivými aktami v štruktúre referenda;

- fakty, ktoré odôvodnili realizáciu jednotlivých skupín verejných záujmov formou referend;

- fakty, ktoré bránili uskutočneniu referend (ich jednotlivé skupiny);

- fakty, ktoré možno poznať na základe analýzy definícií referenda;

- fakty, ktoré sa upínajú na pojmový aparát referenda;

- fakty, ktoré sa upínajú na jednotlivé tendencie uplatňovania referenda;

- fakty, ktoré sú späté s funkciami referenda (v dosahu našej ústavnoprávnej literatúry sa doteraz nevenovala pozornosť jednotlivým funkciám referenda);

- fakty, ktoré odôvodňujú nový model ústavnoprávnej úpravy referenda;

- fakty, ktoré odôvodnili ústavnoprávnu zodpovednosť za referendum;

- fakty ktoré odôvodňujú vylúčenie inej ako ústavnoprávnej zodpovednosti za referendum.

Po analýze komplexnosti možného pohľadu na referendum môžeme pristúpiť k predpokladanému grafickému znázorneniu zloženého z jednotlivých skupín slov.

 

Grafické znázornenie

REFERENDUM

Známe slová Slová s malým rozdielom

referendové otázky ústavnoprávne referendum

návrh na referendum referendum späté s dôležitým

vyhlásenie referenda štátnym záujmom

uskutočnenie referenda referendum o otázke

realizácia výsledkov referenda verejného záujmu

 

Antonymá Synonymá

nerealizované referendum realizované referendum

referendum realizované

inou formou

Inštitúcie Limitované slová

parlament priame rozhodovanie

vláda alternatívna voľba

petičný výbor zúžená alternatívna voľba

referendové komisie zodpovednosť za referendum

ministerstvo vnútra zodpovednosť za nevyhlásenie

ústavné súdy referenda

oprávnenia späté s referendom

povinnosti späté s referendom

 

Dlhodobé fotografovanie Postoj administr. kladiva

zúžená alternatívna voľba formálne preskúmanie návrhu

negatívna na referendum

zúžená alternatívna voľba povinnosť vyhlásiť referendum

pozitívna

 

Pohľad na uvedený obrazec nám ukazuje to, že sme použili celkom 3 prístupy a jeden postoj (gramatický prístup, inštitucionálny prístup a prístup dlhodobého fotografovania, postoj administratívneho kladiva). Pravda, v rámci gramatického prístupu sme postupovali využitím 5 možných skupín slov. Na základe takto učleneného gramatického prístupu sa dajú vysvetliť konkrétnejšie súvislosti. Môžeme to demonštrovať v súvislosti s právnymi účinkami uskutočnenia referenda a aj s realizáciou výsledkov referenda.

Pravda, ešte predtým sa pokúsime komentovať niektoré súvislosti s využitím obrazcom daných prístupov a uvedeného postoja.

Uvedený súhrn známych slov vlastne predstavuje súhrn opakujúcich sa slov pri každom referende. Konkrétne referendové otázky sme tu neuviedli a to ani príkladmo. Referendové otázky sú pri každom referende iné, len pri neúspešnom referende sa môžu opakovať.

V rámci slov s malým rozdielom – tieto slová spája do skupiny spoločný menovateľ a tým je v ústave sformulovaný druh záujmu. Podľa našej ústavy nemožno uplatniť ústavnoprávne referendum (nie je zakotvené výslovne).

Realizované referendum je synonymom referenda dovedeného do úspešného konca. Opozitum je nerealizované referendum a aj slovo referendum realizované inak (napr. zákonom bežného zákonodarstva).

Pokiaľ ide o piatu skupinu slov – limitované slová – ich spoločným základom je limitujúci moment. Priame rozhodovanie vylučuje väčšinu druhov participatívneho rozhodovania. Forma limitu voľby sa týka slov ”alternatívna voľba a zúžená alternatívna voľba”.

Zodpovednosť za referendum ako termín treba odlišovať od zodpovednosti za uplatňovanie referenda.

Pokiaľ ide o zodpovednosť za nevyhlásenie referenda možno chápať ako časť zodpovednosti hlavy štátu, ako nulitu aktu nevyhlásenia referenda alebo ako príčinu rezignácie.

Z hľadiska uplatnenia administratívneho kladiva – tu sa uplatňuje myšlienka ”formálneho preskúmania návrhu na referendum” t. j. preskúmanie ustanovených (teda nie určených) podmienok. Formálne preskúmanie ustanovených podmienok – ich pozitívne naplnenie je základom pre splnenie povinnosti vyhlásiť referendum.

Z pohľadu inštitucionálneho pohľadu je vidno najmä to, že celkom 6 inštitúcií je spojených s referendom a to v rozsahu kompetenčne vyhradenom. Pozícia ústavných súdov je spätá s preskúmavaním výsledkov referenda, ak je to výslovne ústavnoprávne zakotvené a ak o veci nerozhoduje iný súd.

V našich podmienkach, ako ukazuje dlhodobé fotografovanie problematiky uskutočnených referiend, prevažuje zatiaľ alternatívna voľba negatívna.

Prof. dr. M. Gašpar

právnicka fakulta UPJŠ Košice